二月專題：「中」、越南海爭端：衝突與管控趨勢分析

「中」、越南海爭端：衝突與管控趨勢分析

一、前言

南海擁有豐富的海洋資源，為連結太平洋與印度洋的重要海上通道，在經濟及軍事上都具有重大戰略意義，[1]成為周邊國家必爭之地。中共除由歷史論述為其南海主權背書，近年更以填海造島、部署軍事裝備及灰色襲擾執法等強硬手段，爭取南海爭端海域主導權，[2]對周邊國家構成嚴重挑戰與威脅。即使中共與越南互稱「共產兄弟」，於南海爭端海域在歷史、法律與軍事層面均各執己見，衝突未曾歇止。中共與越南在南海爭端的衝突與管控，不僅涉及雙邊關係發展，亦影響東南亞整體穩定、國際貿易以及地緣政治格局。

二、發展背景

（一）歷史主權爭議

中共對南海主權可追溯至明朝於1512年著作「廣東通志」，將西沙和南沙群島劃入中國海防範圍，[3]近代則以中華民國內政部於1947年發布《南海諸島位置圖》，[4]以11條虛線劃定中國南海海域範圍。1949年中國共產黨取得中國大陸治權，亦繼承該條界線。至1953年，時任中共總理周恩來為與北越共產黨維持良好關係，移除「十一段線」（亦稱「U型線」）與越南相鄰的的北部灣中部、北部兩線，成為「九段線」，並作為後續主張南海主權之重要依據。2023年8月28日發布新版地圖，以「十段線」將南海納入中國疆域。[5]

越南共產黨自1945年脫離法國殖民成立越南民主共和國，初期國力不振，直至1960年代才積極聲索南海主權，其引用法國歷史文件證明法軍於1933年佔領當時由越南實質控制的黃沙群島、永興島等數個島嶼，並提出越南漁民在19世紀中葉在西沙群島和南沙群島活動足跡，從歷史角度主張越南擁有南海主權；雙方在主權爭議上各執己見，矛盾日益尖銳。

（二）國際法難以管控衝突

聯合國於1982年頒布《聯合國海洋法公約》，為解決海洋爭端提供國際法律依據；然南海各聲索國依據自身利益及戰略需求，各自詮釋《公約》適用範圍，或以政治操作方式迴避法律程序，致使國際法難以落實。在南海海洋爭端中，中共以歷史「九段線」劃分，否認南海周邊國家依據國際法所享有的專屬經濟區權利，即使海牙常設仲裁法院於2016年7月12日「菲律賓南海仲裁案」裁定否決中共「九段線」權利，[6]並給予菲律賓主張南海主權之法律依據，然中共拒絕接受仲裁結果，反以強硬姿態及單邊行動鞏固其南海主權；中共此舉不僅削弱國際法約束力，亦使南海局勢更加複雜；而越南則積極主張依據《公約》確立其專屬經濟區及大陸架權利，儘管2016年「南海仲裁案」未直接牽涉越南，但該項裁決對越南在國際場合爭取南海主權，提供充分且適當的法律依據。

（三）雙邊衝突影響區域安全

隨著軍事技術進步及國際情勢複雜化，「中」、越南海爭端從單純的領土糾紛，演變為涉及軍事部署、經濟資源及外交博弈的多重競爭。中共透過在南沙、東沙等區域進行大規模人工島建設及軍事設施佈局，[7]展示海上實力及維護國家主權；另中共透過「一帶一路」等戰略計畫，投資「東協」國家基礎設施建設，[8]在經濟上締結利益聯繫，以作為軍事戰略後盾；而越南則在歷次「中」、越衝突經驗的基礎上，不斷加強軍購及軍事現代化，[9]並與美、日等區域外勢力展開戰略合作，試圖在軍事與外交上制衡中共，在此背景下，「中」、越南海爭端不僅牽動兩國之間國防安全，亦與全球戰略平衡、能源供應及國際航運自由密切相關，直接影響區域安全局勢。

三、近期要況

（一）「中」、越海上衝突頻傳

中共與越南在各自主張且重疊的海域內進行漁業捕撈及資源探勘作業，引發多起海上衝突事件，其中以2014年6月12日「981鑽井平臺事件」最為嚴重。雙方因探勘石油區域爭議，船艦對峙長達2個月，甚引起越南民眾發起「排華運動」。[10]此一事件雖隨中共撤離鑽井平臺而結束，然雙方海上衝突頻傳未曾停歇；尤以中共近年積極發展並武裝中共海警兵力，[11]培訓大量海上民兵於爭端海域進行灰色襲擾，[12]於南海單方面「執法」行為亦趨強硬，引發越南強烈反彈。越南外交部發言人范秋姮於2024年10月2日宣稱：中共執法力量的行為嚴重侵犯越南對西沙群島的主權，違反國際法，違背越、「中」高層管控海上爭端的共識；[13]但隨後中越為降低衝突，於2024年12月21日於越南河內舉辦「中越海警第八次高級別會晤」，承諾將妥善處置海上突發事件，深化雙邊海上執法合作，才使情勢暫時緩和下來。

（二）填海造島建立據點

中共近10年來於南海填海造島並將島礁軍事化。美國智庫「戰略與國際研究中心」(CSIS)於2017年發布報告指出，中共已在南沙群島中的3大人工島美濟礁、渚碧礁、永暑礁完成了大部分軍事建設；另美軍印太司令阿基里諾於2022年3月20日表示，中共至少有3座南海人造島礁已完全軍事化，佈署反艦與防空飛彈、雷射與干擾設備和戰機；[14]與此同時，越南也進行了填海造島擴建工程。例如，越南於2021年開始在斯普拉特利群島（南沙群島）進行的擴建工程，現已將柏礁擴大了十倍，並挖掘疏浚299公尺寬航道，足以停泊大型軍艦船隻。[15]至此，越南己成為中共以外，在南海填海造地面積最大的國家。

「東協」於2025年1月20日在馬來西亞舉辦外長峰會，對相關國家於南海填海造陸表達憂慮，[16]認為此舉破壞南海周邊國家互信與信心，增添緊張局勢，不利南海和平與穩定。

（三）雙邊及多邊磋商不斷

中共外長王毅與越南外長裴青山於2024年4月4日在廣西會談，會後發表共同聲明表示，雙方將妥善管控南海分歧、積極推進海上合作和「南海行為準則」磋商，以及維護南海和平穩定。[17] 越南外交部副部長阮國勇於2019年11月18日聲稱，越南將於擔任2020年「東協」輪值主席國期間，致力促進「東協」與中共間「南海行為準則（COC）」談判進程。[18]中共與「東協」各國於2025年2月21日，在印尼召開落實《南海各方行為宣言》第廿三次「高官會」，宣稱支持加強對話，保持克制，妥處分歧維護海上局勢穩定，並將加快磋商簽成「南海行為準則」；[19]中共與越南同時透由雙邊及多邊會議進行磋商，期在南海議題上取得最佳共識。

（四）區域外國家干涉

針對中共在南海的勢力擴張，日本於2021年11月23日與越南簽署防衛備忘錄；[20]澳洲於2024年3月24日舉辦「『東協』與澳洲2024年特別峰會」，宣稱將出資維護自由開放的南海航道；[21]印度海軍艦艇於2024年5月8日派遣驅逐艦隊至南海與「東協」國家聯合軍演；[22]歐盟對外行動署發言人於2024年7月11日藉南海仲裁八週年，強調各方應尊重並履行裁決；[23]美國國務卿布林肯於2024年10月11日出席「東協」峰會時，對中共近年在南海的擴張行徑表示關切；[24]美國駐河內大使館於2024年12月5日表示，將援助越南1,250萬美元及船隻，以增強越南海上執法能力；[25]法國航母戴高樂號於2025年2月23日首訪菲律賓並在南海進行聯合軍演。[26] 綜上所述，區域外國家己透過經濟援助、軍事合作等手段，以及藉「航行自由」的名義，介入南海地區。南海爭端影響範圍，已從雙邊爭議擴展到全球戰略競爭領域。

四、研析意見

（一）「中」、越海上衝突不減但不致開戰

中共海警、驅逐艦與戰機頻繁出現在越南所主張的海域附近進行巡邏與軍事演習，而越南海軍則加強海上巡邏與反制措施；加以雙方漁業及油氣探勘區域重疊且互不退讓，海上衝突難以有效控管；然「中」、越經貿交流關係緊密，高層互訪未曾中斷，雙方甚於2024年8月20日宣佈加強全面戰略合作夥伴關係，因此，雖然雙方零星衝突頻繁，但不致上升至全面戰爭狀態。

（二）軍備競賽導致區域局勢緊張

中共於南海部署包含驅逐艦、護衛艦及潛艇在內的大型軍艦群，不定期進行聯合軍演，以展示戰略威懾效果，並組織海警、海上民兵船進行海上執法及灰色襲擾，進一步鞏固對南海實質控制權，越南則以潛艦、岸置反艦飛彈、小型護衛艦與飛彈快艇，構成海上防禦力量，雙邊擴軍備戰，連帶影響將周邊國家拉進軍備競賽的漩渦，導致南海區域情勢更加緊張；「中」、越雖有意透由海警合作降低衝突，然主權及利益劃分未有共識，相關合作項目恐淪為形式而無實質效益。

（三）「南海行為準則」難解爭端

中共自2002年提出與「東協」各國簽訂「南海行為準則」，期解決南海爭端，然南海海域涉及越南、菲律賓、馬來西亞等多個主權聲索國，各方在歷史事實、國際法解讀以及戰略利益上存在顯著差異，導致多邊談判難以形成共識；尤以菲律賓近與中共在南海仍維持高度衝突狀態，以及中共在南海持續填海造島及軍事部署等單邊行動，加劇其他國家質疑中共意圖，使得基於互信的合作機制難以建立；此外「南海行為準則」本質上僅屬政治宣言，缺乏法律約束力與強制執行機制，無權對違規行進行實質制裁，即使簽成，僅能短暫緩解衝突，無法達致長期穩定南海局勢效果。

（四）南海爭端國際化

中共主張其在南海享有「歷史性權利」，並透由軍事、政治、經濟，以及雙邊外交和多邊協議等諸般手段，向南海聲索國，乃至全世界展示其管控該區域爭端的決心與能力。越南身為南海主權聲索國，為了制衡中共掌控南海之野心，運用「竹子外交」，向區域外強權如美國、日本、澳洲尋求協助，將南海爭端提升至「中」、美戰略競爭層級。加以南海為太平洋與印度洋之間的重要海陸通道，區域安全直接影響歐洲國家經濟與能源運輸安全，引發歐洲國家高度關切中共在南海進行填海造島及軍事部署等單邊行動，多次派遣軍事船艦以「航行自由」為名義於南海巡航，提醒中共遵守國際法維持南海秩序。南海爭端逐漸國際化，進而加深南海問題的複雜性，成為高風險區域。